Les partenariats public-privé, un outil de souveraineté

12 novembre 2021

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Pour des raisons de coûts et d’efficacité, l’administration confie de plus en plus à des opérateurs privés la réalisation de missions relevant normalement de sa compétence. Lorsque cette externalisation concerne des missions de service public, la question du contrôle de la partie publique sur la partie privée se pose de manière particulièrement prégnante, afin de s’assurer de la bonne exécution du contrat. Mais il s’agit également de favoriser les entreprises et compétences françaises dans une optique de souveraineté économique.

L’externalisation, mode d’action indispensable de l’administration

La question de l’efficacité de l’administration, notamment dans sa gestion des services publics, a traversé l’histoire politique et administrative française. Lorsque, cherchant à obtenir un service au moins équivalent à un coût inférieur que s’il avait fallu le gérer en interne, la puissance publique délègue tout ou partie de ses activités à un partenaire externe, on parle d’externalisation.

Les exemples d’externalisation de l’action de la puissance publique à des acteurs privés sont légion, de la ferme générale sous l’Ancien régime au développement de la quasi-majorité des services publics urbains au XIXe siècle. Elle s’exerce aujourd’hui par le biais d’instruments relevant de la commande publique, comprenant notamment les marchés publics (ex. marchés de partenariat) ou les délégations de service public (ex. concessions). Le nouveau siège du ministère des Armées, épicentre d’une activité régalienne par nature, a ainsi été construit grâce à un marché de partenariat ; la majorité des autoroutes, outils privilégiés de l’aménagement du territoire, sont gérées selon le modèle de la concession tout comme le réseau de distribution d’électricité.

Ces exemples montrent bien le rôle de la coopération entre l’administration et le secteur privé dans le développement d’ouvrages nécessaires au bon fonctionnement de l’activité administrative et économique du pays. Des contrats au caractère souvent stratégique et donc très bien bornés.

Des contrats rédigés et contrôlés par la puissance publique

En externalisant son action auprès d’acteurs privés, l’administration veille à éviter trois écueils : la perte de compétences, la perte de la maîtrise d’ouvrage et la perte de souveraineté.

La potentielle perte de compétences de l’administration au profit de partenaires privés est une critique récurrente de la délégation de services publics. Afin de l’éviter, l’autorité concédante a la liberté de mettre fin à tout moment au mode d’externalisation initialement choisi et d’internaliser à nouveau une compétence externalisée. C’est ainsi que de nombreuses collectivités territoriales alternent entre différents modes de gestion de leurs services publics locaux selon les priorités du moment. Ainsi, le développement d’une infrastructure de gestion municipale de l’eau sera plus adapté sous la forme d’une concession, sans que rien n’empêche l’autorité concédante, au terme du contrat, de revenir à un mode de gestion en régie. Mais c’est souvent la recherche de compétences spécialisées qui justifie, dans des domaines techniques complexes, la délégation à des groupes spécialisés. Ils bénéficient de capacités d’innovation et d’expertise de facto supérieurs à ceux de nombreuses collectivités territoriales, par exemple, et ils les en font bénéficier dans le cadre du contrat de concession. Dès lors, le retour en régie est souvent un choix politique et sa mise en œuvre repose sur un passage de relais entre le concessionnaire et l’administration.

La possible perte de maîtrise d’ouvrage en cours d’exécution d’un projet, est plus prégnant. On ne compte plus le nombre de projets confiés par l’administration au secteur privé ayant abouti à un dépassement des coûts et du calendrier initial. Ainsi de la Philharmonie de Paris, grand projet d’aménagement de l’est de la capitale, qui a coûté au contribuable trois fois le prix initial, et ce du fait d’un « mode de financement peu adapté. » D’où l’importance du choix du modèle de financement de ces ouvrages par l’administration. À titre d’exemple, les marchés de partenariat font l’objet d’un coût de construction défini à l’avance, mais l’entretien des ouvrages peut coûter cher à l’administration, et in fine au contribuable. À l’inverse, les concessions sont entièrement financées par la partie privée, qui se rémunère via les usagers du service. Dans le cas des autoroutes, par exemple, seuls les automobilistes qui empruntent cette infrastructure supportent le coût financier via des péages dont les tarifs sont strictement encadrés par l’État, qui touche au passage environ 40 % de leur montant. Un système gagnant pour les finances publiques selon Bruno Le Maire, actuel ministre de l’Economie.

Enfin, la possible externalisation de l’action de l’administration au profit d’une entreprise étrangère ou extra-européenne, est d’une actualité brûlante. Dans une économie mondialisée et ouverte, le risque de prédation d’acteurs étrangers au sein de notre économie n’est plus une hypothèse. En France, la commande publique s’appuie sur le principe de liberté d’accès, et son corollaire, le principe de libre concurrence. Des exceptions existent toutefois afin de préserver l’intérêt de l’administration dans le choix de ses partenaires. La première concerne assez naturellement les marchés de défense ou de sécurité : seuls certains acteurs peuvent passer ce type de marchés, et la préférence européenne peut être mise en œuvre. Lorsque le contrat ne concerne pas un marché de défense ou de sécurité, l’autorité adjudicatrice peut également exclure les opérateurs économiques issus d’États qui ne sont pas parties à l’Accord sur les marchés publics conclu dans le cadre de l’OMC, ou accord international équivalent. Autant de restrictions qui limitent le risque que la commande publique ne devienne un cheval de Troie ouvrant la porte à une perte de contrôle de nos infrastructures essentielles.

Commande publique : maintenir une expertise française dans les futurs projets

Ces outils permettant à l’administration de garder le contrôle dans l’externalisation de ses activités sont d’autant plus importants qu’ils participent d’une forme de souveraineté économique. Longtemps épouvantail de la doctrine économique dominante, la question des vertus d’une certaine forme de « patriotisme » économique est aujourd’hui débattue au plus haut sommet de l’État.  Pour preuve, le plan de relance du gouvernement, doté de 100 milliards d’euros, destiné à relancer l’économie touchée par la crise de la Covid-19, prévoit de « renforcer [la] souveraineté économique et [l’] indépendance technologique [de la France] ». Nul doute que, dans ce cadre, la préférence nationale occupera une place centrale pour les futurs projets de souveraineté prévus par le gouvernement. Tels que celui d’une filière hydrogène décarbonée, qui induira des transformations d’ampleur dans les secteurs de l’énergie (alimentation de sites industriels), des transports (véhicules propres) ou encore de l’aménagement du territoire (aménagement des routes et autoroutes avec des bornes de recharge).

L’objectif n’est bien sûr pas d’acheter 100 % français. Mais entretenir une coopération publique privée efficace doit également se faire au bénéfice des champions nationaux ayant développé une compétence reconnue dans leur domaine d’activité, afin de ne pas se priver, à l’avenir, d’une option française.

Lorsqu’il n’existe plus de champions nationaux pour assurer pour le compte de l’administration certaines infrastructures essentielles, le danger est que se multiplient les formes de raids économiques de la part de groupes étrangers. L’exemple de la concession de l’aéroport de Toulouse-Blagnac est particulièrement illustratif. Quatre ans à peine après avoir acheté 49,9 % des parts de la concession, l’actionnaire chinois Casil a revendu en 2019 ses parts, après avoir réalisé une plus-value de près de 200 millions d’euros. Dans un autre domaine, les entreprises françaises utilisant les bornes 5G de l’équipementier télécom chinois Huawei se sont vu limiter le droit de déployer leurs infrastructures dans certaines zones sensibles. Avec pour conséquence, un retard dans le déploiement de la 5 G et le recours à des solutions techniquement moins abouties et coûteuses. À l’administration, donc, d’utiliser à bon escient les possibilités offertes par la commande publique pour externaliser son action à son avantage. Et atteindre ses objectifs de développement économique et territorial en faisant jouer la préférence française et européenne via des outils de financement adaptés.

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